本文阐述了我国行政约谈制度的基本概念和发展特点，分析了当前质监领域行政约谈制度建设的意义和存在的主要问题，结合质监工作职责和要求，从法律体系、制度内容、运行程序三个方面，有针对性地提出了发展对策和设计路径，旨在为推动约谈制度建设、提升行政监管效能提供有益帮助。
近年来，随着我国全面推进依法行政，加快建设法治政府，行政约谈作为一种新型的柔性行政监管制度得以创立、实施和发展。多年的实践表明，行政约谈制度体现了服务型政府的理念，顺应了现代行政监管强调合作的发展趋势，践行了监管与服务相结合的原则，一定程度上弥补了我国现行法律的不足，对转变政府职能、提升监管效率发挥了积极的促进作用。
概念和特点
作为从行政执法实践中探索总结出的一种新制度，我国的行政约谈制度因不同的行政机关实施的管理实践而在内容上有所不同。从广义角度讲，行政约谈制度是指行政机关根据行政管理活动的需要，针对行政相对人所进行的宣传、协商、指导、调查、警告、纠正违法等活动，是行政机关履行监管职责的手段和措施之一。
21世纪初，我国税务机关在充分借鉴香港及国外的成功经验基础上，开始在税务征收领域探索施行税务约谈制度，以作为法定的税务检查方法之外的管理手段。此后，随着理论研究和工作实践的不断深入，行政约谈制度在我国得到了快速发展，并呈现出以下特点：
一是发展势头迅猛。从实施的部门来看，目前已有包括税务、工商、环保、社保、监察、消防、发改委、国资委、食药监、质监等10余个政府部门尝试推行行政约谈制度；从约谈的内容来看，行政约谈已经由最初的税务稽查逐步扩展到包括城市管理、环境监察、消费维权、社保管理、安全生产、食品监管、基金运行、人事监察等国家社会经济管理的方方面面，涵盖了政府行政管理的诸多内容，成为政府部门履行职责、强化监管的重要辅助手段；从约谈的对象来看，行政约谈已从最初的企业逐步拓展到包括企业、政府、行业组织等在内的社会管理的各个层面。
二是实践效果明显。行政约谈制度作为政府部门履行监管职责的一种新型手段，在管理实践中发挥了有效作用，产生了积极效果。首先，制度注重将行政监管由以往单一的命令强制方式向多元的柔性化方式转变，体现了服务和法治政府的理念，契合了当今文明和谐社会的发展要求，有助于倡导和优化社会的法制环境；其次，制度在一定程度上弥补了现行法律中的缺失和不足，是行政监管方式在实践中的创新、发展和完善，有助于提升政府部门的行政监管效能；第三，行政约谈制度强调沟通协商和宣传指导，注重发挥企业、行业组织等行政相对人的自我管理，有助于改善行政监管关系、提升相对人责任意识，促进行政目的的实现。
三是社会影响面大。行政约谈制度的内容往往是社会关注、政府关心、民众关切的重大事项，涉及国家社会经济活动中的焦点、热点、难点问题。比如，土地资源的利用、消费价格的涨跌、食品药品的安全、环境质量的保护以及重特大安全事故的查处等等。因此，该项制度实行以来，一度引发社会各阶层的广泛关注，“约谈”一词也成为社会舆论和新闻媒体的热点词汇。
意义与现状
纵观我国行政约谈制度的发展历程，可以清楚地看到，该制度具有旺盛的生命力和现实的可操作性，对转变政府职能、提高行政效率、促进社会发展具有积极的作用。因此，笔者认为，将该项制度引入质监领域，并大力推广实施具有重要的现实意义。
一是质量工作全面发展的需要。当前，随着国务院“三定方案”的落实，质监部门承担着包括产品质量监督、食品生产监管、特种设备监察以及行政执法、质量综合管理等诸多职能，行政监管内容涉及社会经济发展和民生安全保障的许多方面，职能范围广、职责要求高，迫切需要进一步改进工作方法，加强行政指导、协调和管理，使质量工作更加符合形势发展的需要，符合职能扩展的需要。
二是质量监管效能提升的需要。法律制度通常具有相对滞后的特性。当前随着我国国民经济社会的不断发展，部分质量法律法规难以满足迅速变化的社会现实的客观需要。作为政府行政监管手段的补充和配合，行政约谈制度一方面弥补了法律的空缺，有助于解决法律规定的滞后性问题。另一方面也通过行政部门的“跨前一步、提前介入”，使行政监管行为前移，从而实现对可能损害公共利益的质量违法行为“防患于未然”的目的。从这一点来看，行政约谈制度无疑是行政监管方式的创新，是提高监管效率的有效手段。
三是社会各方落实质量责任的需要。质量工作是一项复杂的系统工程，需要社会各方的积极协作和共同参与。与以往通行惯用的行政强制手段相比，行政约谈制度更倾向于通过道德劝说、法律讲解、业务指导、政策诫勉等柔性化的方式来解决行政监管中遇到的问题，较好地体现了“教育与处罚相结合”的原则。将该制度应用于质量监管与执法中，将有利于提升社会各方的质量责任意识，有利于发挥企业、政府、行业组织等在质量工作上的主观能动性。
通过多年的探索，目前我国的行政约谈制度在实践中逐步积累了经验，在法律依据、约谈内容、运行程序等方面日趋完善。与此同时，自2011年以来，部分地区的质监部门在行政处罚、特种设备监察、食品生产监管等领域探索试行约谈制度。上述的实践经验，为行政约谈制度在质监领域的应用创造了有利条件。当然，必须清醒地看到，与其他政府部门相比，质监行政约谈制度起步较晚、发展较慢，在整个制度研究和体系建设方面还存在明显的不足。
一是法律制度不全。目前，在行政约谈制度开展较快的政府部门中，其制度规范多数体现为部门规章和地方性立法。比如，税务、安监、食品药品等部门先后制定了相关部门规章，对行政约谈事项予以调整。与之相比，质监领域行政约谈制度主要散布于部分地区的基层质监部门，且多以部门的内部文件或工作措施形式予以调整，缺乏全局系统规范、统一的法律制度体系，法治化水平明显偏低。
二是适用范围不广。如前所述，经过多年的发展，我国行政约谈制度的适用范围已由最初的行政稽查扩展到行政执法、监督检查、纠纷调解、人事问责、事故处理等行政监管领域的各个方面。但目前，受发展速度等的限制，质监领域行政约谈制度还仅限于部分基层质监部门在行政处罚、特种设备、食品生产等有限的领域内开展，制度适用范围狭窄，综合效果不明显。
三是程序规定不严。受制度设计层级和法治化水平偏低的影响，目前质监领域行政约谈制度的内容和程序比较粗糙，责任不明晰、程序不规范等现象较为突出，特别是对行政相对人权利义务产生实质性影响的行政处罚类约谈，缺乏对相对人侵权救济途径的考量和规定，不符合“无救济则无权利”的法治原则。程序规定的不严密，容易引发侵权行为，导致行政复议、诉讼等风险。
质监约谈制度建设构想
针对当前质监约谈制度存在的问题，笔者认为，各级质监部门必须高度重视，审时度势，正确认识行政约谈制度在质监工作中的积极作用，充分借鉴相关部门在实践中的成功经验，开拓思路、勇于创新，不断推进约谈制度在质监领域的发展。
健全法律制度体系
加快法制建设步伐，结合质监工作职能特点，按照“统筹规划、重点突破”的原则，加强总局与地方质监部门的协同，发挥全系统合力，建立一套符合质监工作实际需要的“自上而下、统分结合”的行政约谈法律制度体系。
一是在总局层面，坚持“统一规范”原则，尽快制定出台《质量技术监督行政约谈管理办法》（以下简称《办法》），以部门规章的形式对约谈行为进行规范和调整。《办法》应就行政约谈的目的、原则作出统一规定，并明确约谈的适用范围、主体、客体、权限、内容、程序以及后处理等基本内容。随着社会需求和工作发展到一定程度，当具备立法条件后，再考虑将《办法》上升为行政法规或法律。
二是在总局部门层面，坚持“突出重点”的原则，按照部门职能分工，突出重点领域、把握关键环节，有针对性地制定出台如行政执法、产品质量监督、特种设备监察、食品生产监管等专业性制度规定，从而形成既统一又分工的约谈制度模式。
三是在地方部门层面，坚持“地方特色”的原则，在遵照上级部门的统一规定基础上，围绕地方工作实际需要，适度制定地方性的制度规定，从而建立起“共性和个性”相结合的约谈制度体系。
需要指出的是，质监行政约谈制度在适用范围上可以适度拓宽，比如在内容上扩展至质量兴区、风险监测、缺陷产品召回等领域，在约谈对象上扩展至企业、政府、下级部门、行业组织等层面。
完善约谈制度内容
从目前发展情况看，各部门行政约谈的内容因适用范围的不同而存在差异，并由此导致行政约谈的性质和法律关系不同。笔者梳理、归纳和总结出以下几大类：
一是行政处罚类。属直接影响行政相对人权利义务的具体行政行为，其内容按照行政执法程序可分为两个阶段：作出处罚决定前，行政机关告知相对人违法行为的事实、拟作出行政处罚决定的理由与依据，听取行政相对人对其违法行为的认识及对行政处罚的意见等。作出行政处罚时，行政机关依据“处罚与教育相结合”原则，对违法行为相对人提出警告(或警示)、要求限期整改、责令停止违法行为、通报违法状况等活动。此类约谈具有强制性，影响双方法律关系，是一种对行政处罚程序的补充。
二是行政指导类。属不直接影响行政相对人权利义务的事实行为，其内容通常是行政机关基于国家法律或政策规定，运用说服、教育、指导、建议、协商、劝诫、提醒(示)等非强制性手段，或以提供支持、帮助等为利益诱导，引导相对人自愿作出或者不作出某种行为，以实现一定的行政管理目标。包括对可能违法行为的事先提醒和对不需要处罚的轻微违法行为进行告诫。此类约谈不具有强制性，不影响双方法律关系，是一种典型的柔性执法方式。
三是行政监管类。属直接影响行政相对人权利义务的具体行政行为，其内容一般表现为行政机关依照职责权限，对法定职责未履行或履行不到位造成恶劣影响、后果严重的，或违法情况比较突出的行政相对人进行质询、训诫。此类约谈具有一定的强制性，影响双方法律关系，是一种政府部门履行监管职责的监管手段。
四是行政协调（调查）类。属不直接影响行政相对人权利义务的事实行为，其内容主要表现为行政机关召集纠纷涉及的相关主体，就纠纷事项进行谈话、沟通、协商，以达到处理纠纷、解决矛盾的目的。此类约谈不具有强制性，不影响双方法律关系，是一种调查情况、解决纠纷的机制。
针对行政约谈的不同类别，笔者建议可以区分和把握具体事项后分类设计制度内容。比如，对“企业存在产品质量违法行为”事项，其性质属于“依法应当处罚的违法行为”，应归入“行政处罚类”，采取处罚告知、责令改正等方式约谈企业的相关负责人。又如，对“产品质量监督抽查发现存在区域性产品质量突出问题”的事项，其性质属于“质量问题突出”，可归入“行政监管类”，采取质询、训诫等方式，约谈包括生产企业、行业组织、下级质监部门、地方政府等相关负责人。当然，有些工作事项可能涉及行政处罚、行政监管等多个类别，对此，行政机关完全可以在综合考量所期望达到的行政目的基础上，通过分层编制的方式来完成制度的内容设计。
规范约谈制度程序
行政约谈制度的程序因约谈目的和内容的不同而差别巨大，为此，在总局层面应就约谈的一般程序做出原则规定，其他专业和地方性制度可在原则规定的基础上适度展开。笔者建议，一般程序可按照约谈的进程分段设计，至少应包含以下内容：
一是约谈前准备阶段。应确定约谈的主题、事由、目的和对象，拟定约谈提纲，制定约谈通知、记录等材料。应明确约谈通知的送达和约谈地点的选择方式，并确定约谈的组织形式、人员安排、内部审批及时限要求。值得注意的是，行政机关履行告知义务（告知行政相对人约谈的相关事实、理由和法律依据），以及尊重相对人自主选择权（如企业授权相关人员参会）也是设计时必须考虑的重要环节。
二是约谈中实施阶段。应明确身份核实、利益回避等制度，如行政机关应向行政相对人出示合法、有效公务证件以表明身份。按照约谈可能涉及的具体事项，分层设计如情况通报、信息沟通、政策宣讲、原因分析、督促整改、意见反馈等内容，并就约谈内容制作记录，签字确认，存档备查。需要注意的是，对影响行政相对人权利义务的约谈行为，还应就保障相对人针对约谈内容所进行的陈述、申辩等救济权利予以规定。
三是约谈后处理阶段。应区分约谈的内容和性质，确定后处理程序。比如，行政相对人约谈后整改情况的反馈、无故不参加约谈或未认真落实约谈要求的处理等均应有所考虑。必须注意的是，约谈本身不能构成行政处罚的构成要件或加重情节，因此，在设计后处理程序时，行政机关应避免发生与上位法相冲突、随意剪切相对人合法权益的现象。比如，违法增设部门的权力和利益，擅自增加行政相对人的义务或限制、剥夺其权利等。
（责任编辑：苏兰）
