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法治筑基迈出新步伐 亮剑垄断谱写新篇章

2022年07月30日 14:18   来源:中国市场监管报   
     反垄断法是保障我国社会主义市场经济体制的一项基本法律制度,是中国特色社会主义市场经济法律体系中的关键一环。从2008年8月1日反垄断法实施,到2022年8月1日新修改的反垄断法施行,我国反垄断法律制度经历了从无到有、从粗到细、从单一到全方位多元化的发展历程。
    公平竞争法治建设迈出坚实步伐
  反垄断法实施以来,我国公平竞争法治建设迈出坚实步伐,中国特色的反垄断法制体系不断健全完善,积极回应人民群众呼声和时代发展要求,为强化反垄断监管执法提供有力法治保障,对维护我国市场公平竞争、促进高质量发展发挥了重要作用。
  反垄断法制体系不断完善
  立法先行,反垄断执法才能于法有据。反垄断法实施以来,反垄断法主要制度日趋完备,重点领域配套立法日益健全,刚柔并济的制度体系基本建立,具有中国特色的反垄断法制体系不断健全完善。
  我国已形成以反垄断法为核心,以1部行政法规、8部国务院反垄断指南、10部部门规章为主要框架的法律规范体系,覆盖垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、行政性垄断等反垄断领域基本制度,反垄断工作步入法治化轨道。
  针对汽车业、知识产权、平台经济和原料药等垄断风险较高的重点行业领域,我国反垄断执法机构研究制定《关于汽车业的反垄断指南》《关于禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为的规定》《关于知识产权领域的反垄断指南》《关于平台经济领域的反垄断指南》《关于原料药领域的反垄断指南》等重点领域反垄断指南和规章。
  建立以法律、行政法规和部门规章构建的刚性制度规则,健全《经营者反垄断合规指南》《企业境外反垄断合规指引》等反垄断指南体系,构建起刚柔并济、权威性科学性不断增强的反垄断法律体系。
   满足群众对公平竞争期盼
  法规制度的生命力在于执行。反垄断法实施以来,我国强化垄断行为法律责任,丰富垄断行为法律责任体系,扩展垄断行为受害人救济渠道,不断满足人民群众对公平竞争的新期盼、新要求。
  积极回应人民群众期盼,新修改的反垄断法加强反垄断法律责任,强化反垄断监管执法,加大处罚力度,规定加重处罚规则和失信约束机制,增强反垄断法的威慑力和权威性。
  在强化经营者罚款等行政责任之外,新反垄断法还增加对垄断企业相关责任人的法律责任,增设垄断经营者信用惩戒条款。
  扩展垄断行为受害人救济渠道,建立反垄断民事公益诉讼制度,严格垄断行为经营者的民事责任,维护消费者利益和社会公共利益。
  回应高质量发展现实需要
  近年来,我国数字经济发展迅猛,成为我国经济增长的“主力军”和“动力源”。与此同时,平台垄断、资本无序扩张等竞争失序问题日益突出,影响市场公平竞争,抑制创新活力。
  反垄断法实施以来,我国积极回应新时代高质量发展的现实需要,制定出台《关于平台经济领域的反垄断指南》,新反垄断法增设了专门的数字经济条款,修订《禁止滥用市场支配地位行为规定》《禁止垄断协议规定》,明确为数字经济领域经营者亮明规则,设置好“红绿灯”,为广大市场主体提供更加公平透明可预期的市场环境。
  为着力解决复杂多样的现实问题、积极回应市场公平竞争的需要,新反垄断法增加了纵向垄断协议竞争效果抗辩条款,引入了“安全港”制度,增加垄断协议的组织者、帮助者的相关规定等,使得反垄断制度更好适应市场经济发展的新形势要求,不断提升反垄断法律制度科学化、精细化水平。
   强化反垄断执法法治保障
  以法为纲,崇法善治,我国在建立完善的法律制度规则体系的同时,强化反垄断执法法治保障。
  反垄断法实施以来,我国逐步建立健全覆盖事前事中事后的全链条反垄断监管体系,强化执法机制和执法能力保障。在防止市场垄断上,建立经营者集中审查制度,健全分类分级审查制度,完善垄断协议和滥用市场支配地位监管制度规则,有效预防和制止市场垄断行为。
  在打破行政性垄断上,国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,建立公平竞争审查制度,新反垄断法将公平竞争制度纳入法律规定,健全行政性垄断制度规则,加强与公平竞争审查制度衔接,推动形成事前事中事后协同监管合力。
  14年来,反垄断立法从早期重视实体,到如今实体与程序并重发展,逐步健全经营者集中反垄断审查、垄断行为调查程序规则、建立调查中的约谈制度等,反垄断法律制度日益成熟、完善。
  新反垄断法还强调完善反垄断规则制度、加强反垄断监管力量、提高监管能力和监管体系现代化水平,进一步强化了立法对执法的保障和支撑。
  回望来路,完善反垄断法律制度体系走深走实;展望未来,强化公平竞争法治保障步履铿锵。奋进新征程,迎接新挑战,我国市场监管部门将奋力书写反垄断法治建设新篇章。
   垄断协议执法亮剑解民忧促发展
    
  作为经济领域最普遍、对市场竞争危害最严重、表现形式最隐蔽的一种垄断行为,达成实施垄断协议一直是监管重中之重。反垄断法实施以来,反垄断执法机构坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署,完善垄断协议制度体系、强化垄断协议监管执法、提升公平竞争治理效能,市场竞争环境更加公平,消费者利益和社会公共利益进一步维护。14年来,共查处垄断协议案件218件,罚没金额约62.66亿元。
  健全垄断协议规制体系
  良法善治推动依法行政。反垄断法实施以来,我国优化法律顶层设计,初步形成以反垄断法为核心,相关规章和指南构成的较为科学完备的垄断协议规制体系。新修改的反垄断法涉及垄断协议章节修改2条,增加2条,完善垄断协议定义、纵向垄断协议竞争效果抗辩、“安全港”制度、经营者组织帮助行为等规则,为优化垄断协议监管执法提供制度保障。
  在推动修改反垄断法的同时,市场监管总局完善反垄断配套立法,制定出台《禁止垄断协议暂行规定》,推进《禁止垄断协议规定》修订工作,制定《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》《垄断案件经营者承诺指南》等多部指南,统一执法程序、尺度和标准,为市场主体设置好“红绿灯”,为市场提供清晰指引。
  强化垄断协议监管执法
  利剑高悬彰显执法权威。反垄断法实施以来,反垄断执法机构聚焦群众急难愁盼,持续强化医药、建材、公用事业等民生领域垄断协议执法。14年来,共查办医药领域垄断协议案件11件、罚没金额约10亿元,查办建材领域案件25件、罚没金额近14亿元,查办公用事业领域案件14件、罚没金额约2亿元,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
  聚焦稳定经济大盘,反垄断执法机构立足“两个大局”,胸怀“国之大者”,依法查处保险、海运港口、大宗商品等领域垄断协议案件,营造公平透明可预期的市场环境。14年来,共查办保险等经济领域垄断协议案件14件、罚没金额逾3000万元,查办海运港口领域案件4件、罚没金额约6000万元,查办大宗商品等领域案件12件、罚没金额近10亿元,稳定市场预期、提振市场信心。
  聚焦典型案件示范引领,反垄断执法机构紧盯固定价格、分割市场、转售价格维持等典型垄断协议行为重拳出击,对12家日本汽车零部件和轴承企业达成并实施垄断协议行为处以罚款12.35亿元,对扬子江药业集团有限公司达成并实施垄断协议行为处以罚款7.64亿元,力求“查处一起案件、规范一个行业、净化一个领域”,有效维护公平竞争市场秩序和消费者合法权益。
  提升公平竞争治理效能
  深化改革凝聚广泛共识。反垄断法实施以来,反垄断执法机构认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,不断健全反垄断监管机制,加强能力建设,倡导竞争文化,着力增强竞争治理的预防性、整体性、系统性。
  2018年,市场监管总局整合国家发展改革委、商务部、原工商总局的反垄断职能,负责反垄断统一执法。2018年12月,总局授权省级市场监管部门负责本行政区域内的反垄断执法,建立中央和省两级负责的反垄断执法体制。2021年11月,总局加挂“国家反垄断局”牌子,设立反垄断执法一司负责垄断协议和滥用市场支配地位行为执法,组建竞争政策与大数据中心,进一步充实反垄断监管执法力量。
  围绕提升监管执法能力水平,总局编写出版《垄断协议经典案例选编》《中国反垄断立法与执法实践》《中国反垄断执法年度报告》等教材,举办反垄断集中培训,开展交叉执法、联合调查,加强与第三方机构合作,借助专家智库力量破解执法难题,夯实垄断协议执法的理论支撑。
  为引导市场主体依法合规经营,反垄断执法机构加强宣传普法,加大垄断协议行为曝光力度,对重点行业开展提醒告诫,推动企业加强反垄断合规体系建设,依法合规开展生产经营。
  站在新起点,迈向新目标。我国市场监管部门将以保护市场公平竞争和维护消费者利益为主线,坚持支持发展和依法规范并重、治“果”和治“因”并重、监管执法和制度建设并重,切实加强反垄断监管执法,更好服务经济社会发展大局,推动垄断协议执法再上新台阶。
    滥用市场支配地位执法提质立威
  滥用市场支配地位行为扼杀创造力、妨碍市场公平竞争,必须制止。反垄断法实施以来,反垄断执法机构聚焦保民生促发展,着力加强滥用市场支配地位反垄断监管执法,完善法律规则体系,提升监管执法效能,执法权威进一步彰显。14年来,共查处滥用市场支配地位案件91件,罚没金额约292.37亿元。
   执法办案重拳出击
  高擎反垄断法利剑,反垄断执法机构坚持以服务民生保障和高质量发展为宗旨,持续加强平台经济、民生保障等重点领域滥用市场支配地位执法。2015年查办高通公司垄断案、罚款60.88亿元;2016年查办利乐公司垄断案、罚款6.67亿元;2020年查办葡萄糖酸钙原料药垄断案、罚款3.255亿元;2021年查办阿里巴巴集团垄断案、罚款182.28亿元,查办美团垄断案、罚款34.42亿元……一件件重大典型垄断案件的查办,有力维护市场公平竞争秩序,有效树立反垄断执法权威。
  助力经济高质量发展,反垄断执法机构坚持促进发展和监管规范并重,在查处相关案件的同时,发出行政指导书,督促平台企业全面彻底整改。聚焦实体经济发展堵点,深入调查通信、半导体、化工等高科技领域限制竞争现象,促进产业链、供应链优化升级。
  聚焦人民群众急难愁盼,反垄断执法机构持续加强医药、公用事业等民生领域滥用市场支配地位执法。反垄断法实施以来,共查处医药领域滥用市场支配地位案件14件、罚没金额合计4.72亿元,查处公用事业领域滥用市场支配地位案件42件、罚没金额合计1.91亿元,有力维护市场公平竞争秩序和人民群众切身利益,助力广大中小企业和个体工商户减负增效。
   建章立制完善规则
  夯实执法法治基础,反垄断执法机构通过加强顶层设计、细化制度规则、完善执法程序等一系列措施持续加强制度建设,提高执法透明度和规范化水平。
  反垄断执法机构推动反垄断法修订工作,回应数字经济时代“滥用市场支配地位”问题。新反垄断法明确反垄断相关制度在平台经济领域的具体适用规则,强化了数字经济时代滥用市场支配地位规制制度的法治基础。
  反垄断法实施后,我国先后制定出台《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》以及《关于原料药领域的反垄断指南》等反垄断指南,配套新反垄断法修订禁止滥用市场支配地位行为规定并向社会公开征求意见,进一步完善滥用市场支配地位反垄断制度体系。
  通过《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》等部门规章和《垄断案件经营者承诺指南》等反垄断指南,反垄断执法机构不断细化优化滥用市场支配地位执法有关法律程序规则。同时,持续完善内部工作规则,建立并完善举报线索分类处理、案件查办工作台账、重点领域工作督办、重大案件专项办理、地方办案报告备案等机制,稳步推进执法制度化、规范化和科学化。
    优化完善体制机制
  多方凝聚监管合力,反垄断执法机构建立健全统一权威、专业高效的反垄断执法体制机制,坚持部门联动、央地配合、多方共治,不断提升滥用市场支配地位反垄断执法的科学化、专业化水平。
  反垄断执法机构在重大复杂案件中综合运用法律、经济、大数据分析等工具,发挥国务院反垄断委员会专家咨询组等专业支撑作用,加强对重点领域风险研判和执法效果跟踪研究,强化宣传倡导、以案释法,引导经营者依法合规经营。
  2018年机构改革后,市场监管总局内设反垄断司局成立专门处室负责滥用市场支配地位反垄断执法工作,明确授权省级市场监管部门负责本行政区域内滥用市场支配地位行为的反垄断执法。2021年,市场监管总局加挂国家反垄断局牌子,积极构建整体联动、运转高效的反垄断工作机制。
  在查办滥用市场支配地位案件过程中,反垄断执法机构注重加强与国务院反垄断委员会成员单位、行业主管部门、行业协会等多方协作,强化风险研判识别,推动监管链条向事中事前延伸。同时,加强与司法部门协作,加快建立全方位、多层次、立体化监管体系,稳步提高滥用市场支配地位监管执法效能。
  寻求新突破,展现新作为。我国市场监管部门将深入贯彻落实党中央、国务院决策部署,全力抓好新反垄断法贯彻落实,进一步提升反垄断执法效能,推动滥用市场支配地位执法工作取得新成效。
   平台经济领域竞争秩序稳步向好
  数字经济已成为中国经济增长的“新引擎”。市场监管总局落实党中央、国务院决策部署,坚持促进发展和监管规范并重,持续完善平台经济领域公平竞争法律制度,推进反垄断监管常态化,促进平台经济规范健康创新发展。2021年,我国主要上市平台企业营业收入总体保持增长态势,部分头部平台企业保持50%以上高速增长。平台经济领域“二选一”行为基本停止,平台经济营商环境持续优化,平台经济领域竞争秩序稳步向好。
   筑牢法治基石
  法治是反垄断监管执法工作的重要基础和保障。市场监管总局推动修订反垄断法,完善数字经济反垄断监管执法基础性法律制度。新修改的反垄断法积极回应平台经济领域利用数据和算法、技术等实施垄断行为、损害市场竞争问题,确立平台经济领域反垄断监管执法的基本原则,大幅提高了包括平台企业在内的经营者的违法成本,为开展平台经济领域反垄断监管执法提供法治保障。
  配套新修改的反垄断法,市场监管总局抓紧修订《禁止垄断协议规定》《禁止滥用市场支配地位行为规定》等部门规章,重点增加规制平台经济领域垄断行为的相关内容,明确认定平台经济领域垄断行为的考量因素,统一反垄断执法的程序、标准和尺度。
  市场监管总局丰富平台经济领域反垄断指南体系,研究制定《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》,明确了开展平台经济领域反垄断监管的基本原则、具体思路和有效方式,探索构建符合平台经济发展规律和特点的反垄断执法规则,为加强平台经济领域反垄断监管提供科学有效、针对性强的制度规则,为平台经济发展营造公平、透明、可预期的制度环境。
   强化监管执法
  围绕强化平台经济领域反垄断和防止资本无序扩张,市场监管总局以公正监管保障公平竞争,重点治理“二选一”行为,统筹运用梯次性监管方式,加强竞争问题研究,有力有序推进平台经济反垄断监管执法。
  聚焦维护公平竞争的市场秩序,市场监管总局重点治理社会反映强烈的平台经济领域“二选一”垄断行为,依法查处阿里巴巴集团、美团“二选一”垄断案,促进平台经济领域市场竞争秩序明显好转。
  坚持以公平公正的常态化反垄断监管促进市场公平竞争,市场监管总局聚焦社会反映强烈的学术文献网络数据库市场竞争问题,今年5月依法对知网涉嫌实施滥用市场支配地位行为立案调查,有效回应社会关切,充分体现了国家强化常态化反垄断监管、促进平台经济发展的政策取向。
  不断拓展监管执法的深度广度,市场监管总局统筹运用规则引导、行政指导、约谈警示、跟进执法等梯次性监管政策工具,注重“点”上执法和“面”上规范相结合,组织召开行政指导会,强化行业监管、竞争执法统筹,运用大数据工具分析研判垄断案件,有步骤、有节奏打出监管执法组合拳。
  针对平台经济领域垄断行为复杂性、隐蔽性强特点,市场监管总局持续加强对平台经济行业发展研究,组织开展平台企业掠夺性定价、平台经济领域垄断规制等专题研究,加强对域外平台经济领域立法执法追踪,强化事前跟进式监管。
  优环境促发展
  市场监管总局持续强化平台经济领域反垄断监管、防止资本无序扩张,充分释放我国促进和规范平台经济发展的明确政策信号,有力维护平台经济领域市场竞争秩序,为我国平台经济规范健康发展创造良好市场环境。2021年,我国9家主要上市平台企业中,3家企业营收增速超过2020年,6家增速在16%以上。
  随着持续强有力的监管执法,促使平台企业更加注重技术革新、服务提升和模式创新,竞争更加公平公正,公平竞争意识明显增强,平台经济领域营商环境得到持续优化,不断提升我国平台经济的竞争层次和水平。根据核查,阿里巴巴集团和美团垄断案后,平台经济领域“二选一”行为基本停止,促进平台企业对照反垄断法开展自查整改,政府监管、行业自律、企业合规、社会监督的共治格局基本形成。平台内商家表示,平台在保障商户经营自主权、公平交易权、降低服务费用、解决商户反映问题主动性等方面有明显改善,为平台内商家特别是中小企业发展创造更加广阔的空间。我国平台企业加速布局全球市场,海外活跃消费者数量、业务量实现跨越式发展,促进平台经济提升整体国际竞争力。
  把握新机遇,激发新活力。我国市场监管部门将始终把握促进发展和监管规范并重的原则,以公正监管保障公平竞争,稳定市场主体预期,促进形成公平竞争的市场环境,更深层次、更高水平促进平台经济规范健康创新发展。
    医药领域反垄断执法为民增福祉
  医药问题涉及国计民生。反垄断法实施以来,反垄断执法机构坚持以人民为中心的发展思想,聚焦医药领域垄断问题治理打出组合拳,用务实举措净化市场环境、保障供应稳定价格、回应社会关切,努力让广大人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。14年来,反垄断执法机构共办结医药领域垄断案件25件,罚款金额合计14.49亿元。
   严执法强监管
  着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题,反垄断执法机构严查医药领域垄断行为,强化执法办案、加强协同联动、健全制度规则,切实保护市场公平竞争,维护人民群众切身利益。
  2018年查处冰醋酸原料药垄断案、罚款金额1283.38万元,查处扑尔敏原料药企业垄断案、罚款金额1243.14万元,2020年查处葡萄糖酸钙原料药企业垄断案、罚款金额3.255亿元,2021年对扬子江药业实施垄断协议行为开出7.64亿元罚单……一个个重大案件的查办,显示反垄断执法机构重拳治理医药领域垄断“顽疾”的决心。
  着力提高监管效能,反垄断执法机构充分发挥国家短缺药品供应保障工作会商联动机制等的作用,与国家卫生健康委、国家医保局、国家药监局等部门加强工作协同,共同推动反垄断执法效果向终端传递,保障药品稳定供应,促使价格回归合理水平。
  着力构建监管长效机制,反垄断执法机构坚持监管执法和制度建设并重,先后研究制定《短缺药品和原料药经营者价格行为指南》《关于原料药领域的反垄断指南》,有针对性地细化垄断行为分析思路和认定因素,提高反垄断监管的科学性、针对性和有效性。
   齐联动深治理
  医药领域部分产品具有特殊的市场结构,垄断风险较高,行为隐蔽性强。反垄断法实施以来,反垄断执法机构立足职能、勇迎挑战,开展集中执法,实现全链条监管,加强合规倡导,多管齐下深入治理医药领域垄断问题。
  自2011年查处盐酸异丙嗪原料药垄断案以来,我国持续开展反垄断集中执法,先后查办了美敦力、盐酸川芎嗪原料药等垄断案。2018年机构改革后,市场监管总局坚持全国一盘棋,浙江、天津、江苏、河南、上海、北京等地查办盐酸溴已新、醋酸氟轻松、樟脑、苯酚、氯解磷定等原料药和医用耗材企业垄断案,医药领域垄断行为得到有效遏制。
  医药经营涉及生产、经销等多环节,产业链条较长。对此,反垄断执法机构将事前事中事后监管有机结合:事前加强合规引导,将反垄断执法与经营者集中审查有效衔接;事中加强反垄断执法,及时发现并依法查处违法行为;事后注重持续性监管,确保被处罚对象将整改措施落实到位,市场竞争秩序切实得到恢复。
  为从源头上预防垄断行为发生,反垄断执法机构通过组织召开提醒告诫会、合规培训会、行政指导会、发布合规指引等形式督促企业依法合规经营,用宣传倡导、以案释法等方式引导市场主体合规经营,守法自律、诚信经营的行业新气象逐步形成。
  见实效增福祉
  随着医药领域反垄断执法工作的深入开展,一件件案件得到查办、一项项措施得以落实,行业竞争秩序逐步规范向好,消费者利益得到有效维护,执法成效持续显现。
  反垄断法实施以来,反垄断执法机构全面服务保供稳价,持续查办原料药企业垄断涨价、包销断供、附加不合理交易等行为,纠正限制药品、医疗器械转售价格行为。通过常态化执法和政策联动,原料药供应短缺、价格大幅上涨等问题得到有效遏制,及时化解相关药品和医疗器械价格高企、竞争不充分等问题,推动医药价格逐步回落竞争水平,切实减轻广大人民群众的就医用药负担,增进民生福祉。反垄断重拳频出,推动医药企业不断加强自身合规建设,引导经营者将更多资源用于技术创新和质量提升,促进医药行业持续健康发展。
  回应新期待,增加新福祉。市场监管部门将深入贯彻落实党中央、国务院决策部署,以新反垄断法实施为契机,持续加强医药领域反垄断常态化监管,更好维护市场公平竞争和消费者利益,为守护人民健康、增进群众健康福祉作出新贡献。
 

(责任编辑:苏兰)